La penuria di alloggi? Non si ferma ai confini della città

BERNA - La carenza di abitazioni, soprattutto a prezzi accessibili, non è più un problema dei soli centri urbani: si riversa sugli agglomerati, allunga i tragitti casa-lavoro, modifica l'uso del suolo e accentua le disuguaglianze sociali e territoriali. È la conclusione dello studio ESPON RESH ("Regional effects of urban housing shortage"), i cui risultati sono stati sintetizzati dall'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) in un documento pubblicato oggi.

Il progetto, promosso dalla Svizzera nell'ambito del programma europeo ESPON che analizza lo sviluppo territoriale in Europa, ha esaminato l'impatto a livello regionale della penuria di alloggi nelle aree urbane e le sue ripercussioni sulla collaborazione tra Comuni. Nel programma la Svizzera è rappresentata dall'ARE e dalla Segreteria di Stato dell'economia (SECO). Dopo un bando pubblico, la direzione del progetto è stata affidata a un consorzio internazionale guidato dall'Università Tecnica di Vienna, con la partecipazione dell'ETH Wohnforum del Politecnico federale di Zurigo. Lo studio è durato da novembre 2024 a settembre 2025.

Il team di progetto ha condotto una prima serie di interviste esplorative con rappresentanti delle cinque maggiori città svizzere e dei loro agglomerati, per poi selezionare cinque regioni europee di confronto - Lilla, Salisburgo, Hannover, Monaco di Baviera e Gand - e, a titolo integrativo, alcune città e regioni nordamericane. L'attenzione si è concentrata sulle condizioni quadro di governance regionale: quali approcci funzionano, dove si fermano e quali politiche locali incidono sul mercato dell'alloggio oltre i confini comunali. I risultati sono stati discussi in un workshop tecnico tenutosi nell'agosto 2025 al Politecnico federale di Zurigo, con rappresentanti di Confederazione (ARE, SECO, UFAB), Cantoni, Comuni e città; su quella base è stato redatto il rapporto finale.

Le città: servono collaborazioni, anche regionali
I rappresentanti delle cinque maggiori città e agglomerati svizzeri sottolineano l'impatto regionale della penuria di alloggi, che si traduce nello spostamento di economie domestiche verso le aree circostanti e in un maggiore fabbisogno di infrastrutture di trasporto. Evidenziano anche la tensione tra densificazione ed espansione urbana, rilevando che entrambe le strategie possono incontrare resistenze politiche e sociali. Tutti gli intervistati chiedono una maggiore collaborazione intercomunale e regionale, dato che città e Comuni tendono a orientarsi soprattutto alle esigenze locali. Allo stesso tempo, le differenze demografiche e politiche tra le città nucleo e le aree circostanti rendono più difficile proprio quella collaborazione.

Le cinque criticità individuate
Lo sguardo oltre confine mostra sfide simili ovunque: domanda di alloggi in crescita, disponibilità limitata di superfici nei centri e coordinamento regionale poco vincolante. I casi di studio documentano l'espansione della domanda verso Comuni limitrofi o anche più distanti, riconducibile soprattutto alla carenza di offerta nei centri, con effetti espulsivi nelle zone ad alta domanda e un aumento del pendolarismo. La politica abitativa produce quindi effetti regionali rilevanti, ma raramente è organizzata sullo spazio funzionale di riferimento: una delle ragioni risiede nelle strutture di incentivazione comunali, spesso non allineate con gli obiettivi regionali o nazionali.

Il primo punto critico è il disallineamento tra mercati dell'alloggio e confini amministrativi: la domanda non si ferma ai confini della città, mentre la politica abitativa sì. Pendolarismo su lunghe distanze, espansione disordinata degli insediamenti e frammentazione istituzionale mettono in evidenza lo scarto tra aree urbane funzionali e confini politici.

Il secondo è il divario territoriale tra domanda e offerta: i luoghi in cui le persone vorrebbero vivere non coincidono sempre con quelli in cui si costruisce. Poiché ampliare l'offerta nelle zone centrali è difficile, la nuova edificazione si sposta verso le periferie, con tragitti più lunghi per recarsi al lavoro, un aumento delle emissioni e maggiori disparità territoriali.

Il terzo riguarda gli incentivi finanziari locali: per le amministrazioni comunali la costruzione di alloggi a prezzi accessibili comporta spesso costi aggiuntivi, mentre lo sviluppo di attività economiche genera entrate supplementari. Il quarto interroga l'efficacia della «soft governance»: molte strategie regionali si basano sulla collaborazione volontaria, senza prescrizioni vincolanti né strumenti di applicazione. Il dialogo è importante, osserva lo studio, ma non sempre basta.

Il quinto punto è il ruolo della democrazia diretta nelle decisioni di pianificazione: anche in caso di grave penuria la popolazione locale può respingere progetti di edilizia abitativa, ritardando sia la densificazione sia l'espansione. Escludere la popolazione, però, non è la soluzione: piuttosto che limitare la partecipazione, la pianificazione dovrebbe considerare tempestivamente e ponderare i diversi interessi in gioco, garantendo uno sviluppo insediativo centripeto di elevata qualità. La sfida, secondo il rapporto, consiste nel formare coalizioni per il cambiamento.

Gli esempi europei
Hannover e Lilla dispongono di forme istituzionalizzate di governance regionale con competenze anche nell'edilizia abitativa, che consentono una gestione coordinata a livello sovracomunale. Nella regione di Hannover il coordinamento passa dalla promozione regionale dell'edilizia abitativa e dall'assegnazione di diritti agli alloggi; a Lilla la "Métropole Européenne de Lille" si avvale del programma locale di edilizia abitativa (PLH), strumento strategico che permette di coordinare la politica dell'alloggio a livello di agglomerato. Anche Salisburgo ha strutture di pianificazione regionale, ma la loro efficacia è limitata.

Uno strumento centrale è la definizione di obiettivi vincolanti: diverse regioni impongono ai Comuni di mettere a disposizione, entro un dato periodo, un determinato numero o una determinata quota di alloggi, con sanzioni o incentivi finanziari. Nella regione di Lilla vige l'obbligo legale di garantire una quota minima di alloggi sociali, ma alcuni Comuni francesi preferiscono pagare le sanzioni pecuniarie piuttosto che rispettare la soglia del 25%. Altre regioni puntano su incentivi positivi: nella provincia dell'Ontario le città ricevono finanziamenti da un grande fondo regionale di promozione se raggiungono i propri obiettivi, mentre a Hannover esistono programmi di ampio respiro per la costruzione, la modernizzazione e l'acquisto di immobili. Approcci che, rileva lo studio, compensano almeno in parte gli svantaggi che i Comuni possono subire costruendo più alloggi.

Decisiva è anche la governance fiscale, perché la struttura delle finanze comunali orienta le forme di sviluppo a cui i Comuni danno priorità. Nelle Fiandre un sistema di trasferimenti finanziari premia la crescita demografica, assegnando maggiori risorse pubbliche in caso di aumento della popolazione. A Monaco di Baviera, al contrario, il sistema finanziario favorisce l'insediamento di imprese rispetto alla costruzione di alloggi, alimentando la concorrenza tra Comuni per attrarre attività economiche. Falsi incentivi di questo tipo, conclude il rapporto, possono contribuire in modo significativo alla penuria di alloggi, in particolare nel segmento a prezzi accessibili.

Stanno emergendo anche modelli di collaborazione più innovativi, che cercano di bilanciare a livello regionale costi e benefici dello sviluppo territoriale. Un esempio è il Regiodeal, attualmente in discussione nelle Fiandre, nel quale Comuni e attori privati collaborano per condividere le risorse: i proventi generati dalla densificazione nelle zone ad alta domanda possono così compensare le limitazioni delle zone edificabili nelle regioni rurali.

Resistenze anche nei sistemi centralizzati
L'opposizione ai nuovi progetti non è una specificità elvetica. A Salisburgo la popolazione ha impedito la realizzazione di un progetto che avrebbe migliorato i collegamenti con le zone periferiche e influenzato lo sviluppo abitativo regionale. A Monaco di Baviera la costruzione di alloggi, di cui c'è urgente bisogno, incontra una forte resistenza locale: soprattutto nei Comuni benestanti della periferia molti residenti si oppongono ai nuovi progetti edilizi, in particolare alle case plurifamiliari o agli alloggi a prezzi accessibili. Anche le forme di collaborazione volontaria, come la conferenza sull'edilizia abitativa ("Wohnungsbaukonferenz"), mostrano i loro limiti, perché superare i veti dei Comuni è difficile. Resistenze si registrano pure nei sistemi più centralizzati, come dimostrano Lilla e Hannover: nella regione di Hannover un'autorità regionale sovraordinata può fissare obiettivi in materia di edilizia abitativa, ma il processo decisionale si fonda su un mandato regionale, il che consente un migliore coordinamento e una maggiore efficacia.

Cosa può imparare la Svizzera
Dal confronto internazionale il rapporto trae quattro insegnamenti. Il primo: molte aree urbane affrontano sfide analoghe e hanno già maturato esperienze su come gestirle, e vale la pena guardare non solo alle grandi metropoli ma soprattutto alle regioni paragonabili per dimensioni ed entità dei problemi agli agglomerati svizzeri. Se RESH si è concentrato su regioni comparabili ai grandi agglomerati, in futuro l'attenzione potrebbe estendersi a quelli più piccoli.

Il secondo: poiché ampliare l'offerta nelle zone centrali già densamente edificate è particolarmente complesso, i nuovi alloggi sorgono sempre più ai margini degli insediamenti, con tragitti casa-lavoro più lunghi, più emissioni e maggiori squilibri territoriali. In questo contesto la struttura policentrica della Svizzera può rappresentare un'opportunità rispetto ai casi di studio piuttosto monocentrici, perché consente di rafforzare anche centri più piccoli e già ben collegati.

Il terzo: a differenza della pianificazione territoriale e infrastrutturale, la politica abitativa è attuata soprattutto a livello comunale. È quindi opportuno valutare con quali strumenti possa essere concepita e promossa in modo più marcatamente regionale. In una prima fase uno scambio più intenso all'interno delle regioni e tra di esse può aumentare la consapevolezza delle sfide e delle possibili misure, favorendo la formazione di ampie coalizioni per il cambiamento che coinvolgano diversi livelli statali.

Il quarto è il più netto: i casi di studio hanno dimostrato che gli sforzi di coordinamento non vincolanti non riescono a controbilanciare in misura sufficiente le attuali strutture di incentivazione. Misure più vincolanti ai livelli superiori, come obiettivi regionali in materia di edilizia abitativa o sistemi di trasferimento, potrebbero consolidare meglio gli obiettivi regionali.